众所周知，国有企业改革改制行为属“三重一大”中的重大决策事项，需依法依规经企业股东会(或股东大会)、党组织、董事会、未设董事会的经理班子决策。同时，还应提交改革改制单位的职工代表大会(或职工大会，物业浙江，以下统称职代会)审议，如涉及到职工安置事项的，安置方案应当经职代会审议通过。但职代会对国企改革改制方案的审议与对职工安置方案的审议通过是明显不同的，全国企业公司信用征信管理平台，后者需按《中华全国总工会关于在国有企业改制中切实维护职工合法权益的意见》(总工发〔2005〕50号)要求以无记名投票方式进行表决。因此，实践中有必要弄清哪些改革改制项目属于“涉及到职工安置事项的”，需单独制定职工安置方案；哪些项目不涉及职工安置，可不单独制定职工安置方案。

　　一、现行法律法规和部门规章相关规定简析

　　(一)《中华人民共和国企业国有产业法》(下称《企业国有产业法》)第四十一条规定：“企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”

　　《企业国有产业法》提出了以是否“涉及重新安置企业职工”为标准，来判定是否需要单独制定职工安置方案。

　　(二)《企业国有产业交易监督管理办法》(国资委财政部令第32号，下称32号令)第十条规定：“产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过”。

　　这一规定间接表明，并非所有产权转让都必然涉及职工安置事项，有些产权转让行为可以不单独制定职工安置方案。但32号令未明确规定哪些情形下的产权转让应认定为“涉及职工安置事项”，对企业增资、重大产业转让中是否涉及职工安置事项也未提及。

　　(三)《国务院办公厅转发国务院国有产业监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发〔2003〕96号) 和《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发〔2005〕60号)相关规定一致。国办发〔2003〕96号规定：“(一)批准制度。国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，必须制订改制方案……”“(九)维护职工合法权益。国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有的企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制。”

　　国办发〔2003〕96号和国办发〔2005〕60号文件强调“国有企业改制，包括通过股权转让或企业增资方式进行的改制，都必须单独制定职工安置方案。”

　　(四)《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》(国资发产权〔2005〕239号)第七条规定“……所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。”且该文件要求无偿划转项目提交审查的书面材料之一就包括“被划转企业职代会通过的职工分流安置方案。”

　　可见，上述法律法规和部门规章对国有企业改革改制行为是否涉及职工安置事项的规定存在差异，在实务操作中改制单位难以准确把握政策要求。

　　二、认定国企改革改制中是否涉及职工安置事项的经验总结

　　深刻理解法律法规和政策文件精神，结合国企改革改制实践经验，我们认为国企改革改制行为是否涉及职工安置事项，应以是否构成国有企业体制或产权结构的重大变动、是否会导致职工普遍担心或顾虑为标准来综合判定。

　　(一)企业体制模式重大变动的，需要制定职工安置方案

　　主要类型：国有独资企业改为国有独资、国有全资、国有资本控股或者非国有资本控股公司。

　　这主要是指全民所有制企业改制为国有独资、国有全资、国有控股或非国有控股的有限公司情形。《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》(国办发〔2017〕69号)就中央国有企业实行公司制改制时是否需要单独制定职工安置方案未明确规定，物业天津，各中央企业和地方国企在公司制改制实务中的做法也就不尽相同。工商登记部门把公司制改制视为法人主体的“变更”行为，即由原企业法人改制变更为公司法人。但我们认为，即便是国有独资企业改制为国有独资公司，这种改制行为构成了企业体制模式的重大变动，会引起职工的普遍担心，需要就在职职工的劳动关系接续、劳动合同变更或重签、退休人员的管理与服务等事项作出明确安排，故需要单独制定职工安置方案。如国有企业改制为国有全资、国有控股或非国有控股的有限公司，更会引起职工的担心与顾虑，更需单独制定职工安置方案。

　　(二)国有产权结构重大变动的，需要制定职工安置方案

　　主要类型：国有独资、全资公司改为国有资本控股或者非国有资本控股公司，国有资本控股公司改为非国有资本控股公司。