房管局对物业解决区域的划分应当符合法律、法规的规定

　　　　　　　　　　　 ——黄金成等25人诉武侯区房管局物业解决行政决定案

[本案要点提示]

　　对物业行政主管局部划分物业解决区域的行为提起的诉讼是新类型案件，相关法律尺度对如何进行物业解决区域划分没有明确规定，在没有明确的划分标准的情况下如何判定行政主管局部划分的行政行为是否合法是本案的示范之处。通过本案的审理，确定了房管局对物业解决区域划分系其履行职责的行为，并对目前法律、法规没有明确划分标准的情况下如何认定划分行为的合法性提供了必然的思路。

[案情]

　　上诉人（原审被告）黄金成等25人。

　　被上诉人（原审原告）成都市武侯区房产解决局（以下简称武侯房管局）。

上诉人黄金成等25人系“中央花园清水河片区”内业主。该片区位于成都市草金公路以北、清水河以南，按开发时间程序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群，共有207幢5726套。分歧楼群之间有围墙、路途分割为相对独立的院落，院落之间有些市政民众通道，此中一期楼群所处地域属沙堰社区居委会，其他属金雁社区居委会。该小区有部门供电设备为小区自管，共用措施、设备及其他物管用房未作法定权属界定。2003年11月24日被上诉人武侯房管局向成都市中央花园清水河片区业主发出通知，次要内容为：根据国务院《物业解决条例》及《成都市物业解决业主年夜会规则（试行）》，鉴于中央花园清水河片区市政基础措施及公建配套情况的特殊性和跨金雁、沙堰两社区居委会管辖区域的实际情况，针对业主提出的倡议和意见，在不改变现有房屋及民众措施、设备现状的基础上，将该片区划分为A区（原中央花园一期）、B区（原临河别墅）、C区（原中央花园二期含沿河别墅）、D区（原中央花园精装版一区）、E区（原中央花园三期含精装版二区），请各区根据相关规定成立业主年夜会并选举发生业主委员会。该小区部门业主不平武侯房管局的上述通知，向成都市武侯区人民政府申请行政复议，武侯区政府于2004年2月25日作出了维持武侯房管局划分物业解决区域的决定。

　　2004年3月黄金成等25人向原审法院起诉称，武侯房管局作出的划分物业解决区域的决定没有法律依据，该决定将造成份歧区域的业主的权利义务纷歧致，侵害了广年夜业主的利益，故要求吊销武侯房管局的上述决定。

　　武侯房管局辩称，对中央花园清水河片区物管区域的划分符合国务院《物业解决条例》的规定，作出物管区域划分决定的目的是为物业使用人缔造和坚持整洁文明的生活环境，对物管区域的划分并未波及小区配套措施、设备的权属界定，且作出划分决定前已采取问卷形式征求了广年夜业主的意见，故该决定事实清楚，法律依据足够。

[审判]

　　成都市武侯区人民法院对本案进行审理后认为，根据《物业解决条例》的规定，原告武侯房管局具有对物业解决活动进行行政解决的职权。被告黄金成等25人系原告所划分的物业解决区域内的业主，受原告上述通知行为的拘束、解决，由此与原告产生争议，物业浙江，有权提出行政诉讼。《物业解决条例》公布实施当前，四川省尚未出台相关具体的物业解决区域的划分法子，但此前已发布实施的相关规定在不与新规定冲突的前提下，未被废止的，应当连续有效，故原告依据《物业解决条例》及四川省的相关规定，并考虑到中央花园清水河片区建筑规模较年夜，分属两个社区及业主自主解决的分歧愿望等因素所进行的物业解决区域划分的行为具有合理性和正当性，且原告对物业解决区域的划分不是对民众配套措施、设备权属的认定，由划分造成的民众配套措施、设备所有权、使用权及相关费用分摊的争议可以通过业主相互协商、民事诉讼等道路办理。遂裁决接纳黄金成等25人的诉讼哀求。

　　宣判后，黄金成等25人不平，向成都市中级人民法院提起上诉，要求吊销原判及被上诉人武侯房管局的通知，其次要理由为：一、相关条例、规章虽赋予被上诉人划分物业解决区域的行政职权，但中央花园清水河片区的划分在此前曾经完成，被上诉人将该片区再行划分属革新物业解决区域，其革新行为没有法律依据；二、被上诉人对物业解决区域的划分造成对共用设备措施使用的混乱，是对广年夜业主利益的侵害；三、一审法院所适用的法律不适用于物业解决区域的划分，其采信的证据不符合证据规则。

　　被上诉人武侯房管局辩称，被上诉人对物业解决区域进行划分符合行政法规及规章的规定，也足够考虑了中央花园清水河片区的实际情况。原审裁决正确，哀求二审法院接纳上诉，维持原判。

　　一、二审庭审中，被上诉人武侯房管局均未提供证据证明其在作出被诉的物管区域划分决定时，考虑了中央花园清水河片区内除了物管用房以外的其他物业共用措施设备等因素，并暗示物管区域划分当前，业主间若对娱乐措施的使用、民众配套措施相关费用分摊产生争议，可以通过相互协商或民事诉讼等道路办理。

　　成都市中级人民法院审理后认为，被上诉人武侯房管局于2003年11月24日对成都市中央花园清水河片区业主发出通知的内容系对该片区物管区域进行划分，根据国务院《物业解决条例》、《成都市住宅小区与高层楼宇物业解决暂行规定》的规定，被上诉人武侯房管局作为其管辖区域内物业解决活动的监督解决局部，具有对中央花园清水河片区的物业解决区域进行划分的行政职权，上诉人黄金成等25人认为被上诉人作出的上述通知系对物业解决区域的革新、该革新行为没有法律依据的上诉理由不能成立。被上诉人考虑到中央花园清水河片区建筑规模较年夜，分属两个社区等实际情况，出于便于解决等因素对该片区进行物业解决区域划分的行为并没有不当，但根据《物业解决条例》第九条第二款的规定，被上诉人在划分物业解决区域时，应当考虑物业的共用措施设备、建筑物规模、社区建设等因素，被上诉人在本案诉讼中没有提供证据证明其在对中央花园清水河片区进行物业解决区域划分时考虑到了除了物管用房以外的其他共用措施设备等因素，而在物业解决区域划分时不考虑共用措施设备的使用掩护等因素，也许会对物业业主的合法权益造成损害。故被上诉人作出的划分中央花园清水河片区物业解决区域的通知不符合《物业解决条例》第九条第二款的规定，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项之规定，该院于2004年12月3日裁决如下：一、吊销成都市武侯区人民法院（2004）武侯行初字第12号行政裁决。二、吊销被上诉人成都市武侯区房产解决局于2003年11月24日对成都市中央花园清水河片区业主发出的通知。三、责令被上诉人成都市武侯区房产解决局从新划分成都市中央花园清水河片区物业解决区域。

[论证]

　　连年比年来，随着全国各地房地财产的快速倒退和物业解决业的兴起，物业解决行政案件也随之年夜量显现并成为行政审判的热点，由于目前有关物业解决的相关法律法规较抽象，多数省、市尚未出台相应的尺度性文件，加之物业行政解决的对象情况复杂，因此物业解决行政案件的审理难度也较年夜。本案是第一起成都市物业业主不平行政机关对物业解决区域划分而提起的行政案件。

　　本案的审理次要波及以下问题：

　　一、本案中物管区域的划分决定是行政机关履行其法定职责的行为

　　物业行政解决是连年比年来显现的一项新类型的行政活动，由于我国物业解决方面立法工作相对滞后，物业行政解决往往不足相应的法律依据；加之物业行政解决活动所面对的业主一般都人数众多，业主之间经常因为其物业在小区中所处的地段、楼层等的分歧 ，会自然形成份歧的利益团体，而分歧的利益团体之间会对同一物业行政解决行为持截然分歧的态度，因此物业行政主管局部面对的情况是很复杂的，其物业行政解决活动具有相当的难度。本案中，中央花园清水河片区规模很年夜，波及5700余住户，由于建设年代较早，人才网，物业区域的划分很不尺度，导致整个片区治安、卫生等环境较差，业主意见也很年夜。本案的被上诉人武侯房管局作为该行政区域内的物业行政主管局部，出于为物业使用人缔造和坚持整洁、文明、平安、安宁的生活环境的目的而作出了被诉的物业区域划分决定，该决定一方面是其根据国务院《物业解决条例》第五条第二款“县级以上处所人民政府房地产行政主管局部负责本行政区域内物业解决活动的监督解决工作”的规定而为的履行法定职责的行政行为，另一方面也是一项为民办实事、应当受到法律鼓励的行政行为。因此，一、二审裁决根据中央花园清水河片区的实际情况，在“本院认为”部门均对该片区物业解决区域划分的需要性予以了一定；二审裁决以被诉的物业解决区域划分决定不符合《物业解决条例》的规定而吊销该决定的同时，也裁决被上诉人从新划分该片区的物业解决区域，这项裁决也正是出于对该片区物业解决区域划分的需要性的认可。

　　二、如何认定本案中物管区域划分决定的合法性

　　如前所述，被上诉人武侯房管局作出被诉的物管区域划分决定是其履行法定职责的行为，因此判断决定是否合法应当看其具体划分内容是否符合相关法律法规及规章的规定。2003年9月1日公布实施的国务院《物业解决条例》第九条第二款规定：“物业解决区域的划分应当考虑物业的共用措施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体法子由省、自治区、直辖市制定。”但该条例公布实施后，四川省尚未就物业解决区域的划分出台具体法子，因此在考量被上诉人的决定是否合法这一问题时，不足具体的标准作为判断依据。在没有相应法律法规对物管区域划分的具体法子作出规定的情况下，人民法院对中央花园清水河片区是否应当进行物业解决区域的划分、是否应当划分为五个区域、每个区域的年夜小是否恰当、哪些楼宇应当划分在同一区域等问题所下的结论，更象是对行政机关所作出的被诉物业解决区域划分决定的合理性而不是合法性进行评判；而行政诉讼除了某些特殊类型的案件外，人民法院针对行政机关行政行为的合理性作出裁决一般被视为是司法权对行政权的干涉，因此在认定被诉物业解决区域划分决定是否合法这一问题时应当慎重对待。由于中央花园清水河片区中的娱乐休闲、供水供电等措施较为集中地公布在部门区域，按被上诉人在作出的被诉决定，也许造成份歧区域的业主在这些措施的使用及费用分摊上发生新的纠纷，也也许使部门业主的合法权益受到损害。被上诉人在作出该决定时，并未对设-施的使用及费用分摊进行陈列，亦未提供证据证明其对这些因素进行了考虑，而这一问题也正是上诉人黄金成等25人提起诉讼的次要理由之一，因此可以预见，按被诉决定进行物业解决区域划分后，很也许会显现年夜量的纠纷甚至民事诉讼，这实际上也违背了行政机关作出被诉决定的初衷。基于上述实际情况，二审法院认为被上诉人在作出被诉的行政决定时，应当考虑民众配套措施、设备所有权、使用权及相关费用分摊问题，以防止侵害部门业主的合法权益。而《物业解决条例》第九条第二款明确规定，物业解决区域的划分应当考虑物业的共用措施设备、建筑物规模、社区建设等因素，这一规定虽然较为抽象、原则，其实不是对物业解决区域划分具体法子的规定，但根据被上诉人武侯房管局在一、二审中均未提供证据证明其在作出被诉的物管区域划分决定时，考虑了中央花园清水河片区内除了物管用房以外的其他物业共用措施设备等因素这一事实，可以认定被诉的物业解决区域划分决定不符合《物业解决条例》第九条第二款的规定，吊销该决定也就有了足够的法律依据。

　　本案的示范代价在于，北京物业，在行政审判中，对波及行政机关行政裁量权、行政行为合理性的问题应当慎重对待。一般来说，行政审判不宜对行政行为的合理性作出直接的判定，但在审判实践中应当注意一个问题，部门行政行为从概况上看似乎属于行政机关行使其裁量权的行为，但实际上相关的法律、法规或规章又对其作了相应的尺度，对这一类的行政行为应当严格按照法律、法规或规章的规定进行司法审查，这种审查是合法性审查而不是合理性审查。

案例编写人：沈　建

案例评析人：沈　建